В определении государственного контроля еще очень важно разграничить или объединить его с надзором. Если вы посмотрите на название текста закона, то увидите, что там контроль и надзор даются в скобках, то есть законодательная концепция предполагает, что контроль и надзор — это одно и то же. Тем не менее в юридической литературе и в судебной практике идет довольно давно, я так думаю, лет 60 много дискуссий о разграничении контроля и надзора. Давайте попытаемся на одном судебном примере выявить, это разные явления или это явления одинаковые, то есть являются одним и тем же. Я имею в виду известное, и я бы даже сказала, знаковое постановление Конституционного суда от 17 февраля 2015 года по делу правозащитного центра "Мемориал", ассоциации "АГОРА" и целого ряда других субъектов, которые названы сейчас на слайде. Очень кратенько предварительно фабула этого дела. Ассоциация "АГОРА" и правозащитный центр "Мемориал" в течение нескольких лет регулярно проверялись разными органами: Министерством юстиции, Генеральной прокуратурой и другими организациями. И, как правило, в этих проверках исследовались одни и те же вопросы. "АГОРА" обратилась в суд за защитой своих прав, поскольку их проверяли много раз. Очень длительные судебные разбирательства, по которым "АГОРА" везде получила отказ, привели ее к Конституционному суду. И "АГОРА", и "Мемориал" обратились в Конституционный суд с просьбой разъяснить: контроль и надзор, то есть контроль Министерства юстиции и надзор Генеральной прокуратуры — это одно и то же или все-таки это разные явления? Если одно и то же, то часть проверок незаконна, если разное, то законна. Мне посчастливилось выступать в качестве эксперта pro bono по делу о "АГОРы". Именно объединение "АГОРА" пригласило меня в таком качестве, и я написала довольно подробное развернутое экспертное заключение по этому поводу, равно как после окончания судебного процесса подготовила большую статью, которая приложена к сегодняшней лекции, и вы можете ее почитать. Кстати, мне было бы очень интересно узнать, согласитесь ли вы с моей аргументацией. Я надеюсь на ваш ответ. Теперь вернемся к делу "АГОРы". Какие вопросы поставил судья при рассмотрении этого дела? Первый вопрос, который был сформулирован, это вопрос об особенностях прокурорского надзора как особого вида государственно-властной надзорной деятельности и соотношении, естественно, прокурорского надзора с тем контролем, который осуществляет Министерство юстиции. Это ключевой, наиболее важный вопрос, равно как вопрос о том, влияет ли характер детализации на эти два вида контрольной деятельности. Второй вопрос был связан с тем, что прокурорские проверки на тот момент не были достаточно полно регламентированы. Если мы с вами будем говорить далее о том, что государственный контроль имеет предельные сроки, основания, процедуры и так далее, то в отношении прокурорских проверок никаких сведений о том, как долго может длиться прокурорская проверка, как часто можно проводить прокурорскую проверку и так далее, на тот момент не было. Поэтому судья, естественно, спросил, содержит ли наше действующее законодательство достаточное правовое регулирование по поводу периодичности, порядка, срока и других параметров прокурорских проверок. И еще один вопрос, которым задались судьи при рассмотрении этого дела, состоял в том, что надо было установить, существуют ли нормативно установленные ограничения числа прокурорских проверок, то есть как часто прокурор может приходить со своей проверкой в отношении некоммерческой организации. Дело подробно освещалась в средствах массовой информации, по этому поводу написано достаточно много юридической литературы, которая указана в рекомендованной литературе к сегодняшней лекции. Какие же были в итоге получены ответы? Часть этих ответов чрезвычайно важна, и их нужно детально прокомментировать. Итак, первый ответ, который содержится в постановлении Конституционного суда, состоит в том, что прокурорский надзор и контроль Министерства юстиции в отношении некоммерческих организаций тождественны. Здесь я не могу удержаться от того, чтобы воспроизвести юридическую дискуссию о соотношении контроля и надзора в части попытки разграничить эти два понятия. Большинство юристов, которые пытаются доказать, что надзор — это не контроль, говорят о том, что контроль предполагает анализ хозяйственной деятельности, экономической деятельности, а надзор предполагает только внешнюю проверку, без вмешательства в хозяйственную деятельность тех или иных субъектов. Вот это разграничение, с моей точки зрения, носит хорошо забытый советский характер. Дело в том, что авторы, которые отстаивают эту позицию, не учитывают, что Гражданский кодекс провозгласил общий принцип невмешательства в хозяйственную деятельность. Ни Министерство юстиции, ни Генеральная прокуратура не могут вмешиваться в хозяйственную деятельность того или иного субъекта. Более того, этот принцип, зафиксированный в Гражданском кодексе, получил поддержку Конституционного суда. В нескольких решениях Конституционный суд отметил этот принцип как конституционный принцип. Поэтому попытаться разделить эти виды контроля на два направления, указав, что одно из них вмешивается в хозяйственную деятельность, а второе нет, несостоятельно. Нельзя вмешиваться в хозяйственную деятельность, и Министерство юстиции, и Генеральная прокуратура могут осуществлять только внешнюю проверку, то есть проверять те или иные действия на соответствие нормам закона, но не проверять, а почему было принято такое решение, а экономически ли обоснованно то или иное решение. Поэтому вот этот вывод Конституционного суда о том, что прокурорский надзор и контроль Министерства юстиции тождественны, очень ценен для дальнейшего продвижения теории государственного контроля. Второй вывод, который был сделан, состоял в том, что на тот момент ведомственное регулирование, то есть регулирование Генеральной прокуратуры, не устанавливало периодичности, порядка, сроков проведения органами прокуратуры проверок исполнения законов. Вывод совершенно закономерный, иного сложно было ожидать, потому что действительно никаких предписаний по этому поводу в законе "О прокуратуре" не было. Следовательно, мы вправе были ожидать, что в закон "О прокуратуре" будут внесены соответствующие изменения, где будет указано, каким образом будут осуществляться прокурорские проверки. Но практика пошла по совершенно другому пути. Вместо внесения изменений в закон "О прокуратуре" был издан приказ Генерального прокурора "О порядке исполнения постановления Конституционного суда", о котором я сейчас говорю. И в этом приказе как раз были установлены порядки, сроки проведения органами прокуратуры соответствующих проверок, но по отношению к общим срокам, которые установлены в законе о защите прав юридических лиц, эти сроки были очень короткие. Более того, приказ разрешал продлевать некоторые сроки, например, проведения проверок. Поэтому получилось, что у нас требования к прокурорским проверкам ушли на уровень ведомственного акта. И последний вывод, который сделал Конституционный суд и с которым нельзя не согласиться, состоял в том, что не существовало на тот момент нормативно установленных ограничений числа прокурорских проверок в отношении одной и той же организации за конкретный период. Приказ, изданный и по этому поводу, также установил такое количество проверок. Поэтому можно сказать, что на сегодняшний день Конституционный суд внес существенную лепту в разграничение понятий контроля и надзора, признав вслед за законодателем, что это одно и то же. В то же время он способствовал тому, что количество и сроки проведения прокурорских проверок оказались близкими, например, те же 20 дней было установлено, близкими к общим срокам. Так или иначе, вот это решение по делу "АГОРы" является ключевым в теме государственного контроля. Я вам настоятельно рекомендую посмотреть постановление Конституционного суда.