Si observamos la literatura que se ha dedicado a analizar y a estudiar la

implementación, que de hecho es una literatura que comienza a ser

muy prolífica a partir de los años 70 del siglo 20 y hasta la actualidad,

podemos distinguir, de entrada,

tres aproximaciones o perspectivas al análisis de la implementación.

Una primera aproximación o enfoque a este análisis es el

conocido como enfoque racional.

En la literatura anglosajona llamado enfoque top down.

Este enfoque propone un modelo teórico a partir del

cual contrastar los casos empíricos.

Y este modelo teórico define la política pública como una hipótesis en la

que identificamos una serie de supuestos a los cuales asociamos unas consecuencias.

De tal manera que, un proceso de implementación consistiría en dibujar

el itinerario de actuaciones que unirían los objetivos

identificados o definidos a conseguir, con los resultados esperados.

De manera que esta cadena o este itinerario de actuaciones muy

bien planificado y previsto, nos permitiera sin lugar a dudas,

llegar del inicio al final del proceso.

Y evidentemente conseguir aquellos objetivos que habíamos propuesto.

En esta, en este itinerario de actividades, en esta cadena en la que

vamos a enlazar de manera secuencial una serie de actividades y de fases,

encontraríamos los factores que según este

modelo podrían eventualmente explicar el éxito o el fracaso del proceso.

¿Cuáles serían estos factores?

Pues concretamente serían una definición clara y explícita de los objetivos,

la disponibilidad de los recursos necesarios y

adecuados para desplegar estas actividades,

que los diferentes individuos que van a participar en este proceso no cuestionen

los objetivos del procedimiento ni tampoco el diseño del procedimiento a desplegar,

por tanto que no exista conflicto de interpretación en todo el proceso,

que exista una cadena de comunicación, unos canales, perdón,

de comunicación adecuados para asegurar el correcto funcionamiento de esta cadena

de actividades, que exista un sistema de control de que efectivamente se están

produciendo todos los pasos de manera secuencial según lo previsto, etcétera.

Es decir, el éxito consisto en la adherencia al plan diseñado.

Este modelo coincide sin duda con lo que sería una formulación

teórica de la burocracia weberiana entendida en un sentido weberiano.

Es decir, podríamos pensar que este tipo de modelo encajaría desde el punto de

vista conceptual, con una rutinización de las actividades asimismo también

encajaría con una división vertical horizontal de tareas y responsabilidades.

Estas son características fundamentales de lo

que sería una organización burocrática weberiana.

Existe un segundo enfoque o perspectiva de análisis

de implementación que es el llamado enfoque bottom up o you

directamente los críticos de la, del modelo anterior.

De hecho estos teóricos, estos estudiosos del proceso de implementación plantean

que el modelo top down, es decir, el modelo racional,

se fundamenta sobre un supuesto que en la realidad no se cumple.

Y que es el supuesto de que existe una división clara,

identificable y estricta entre el ámbito de la política y

el ámbito de la administración, la gestión, etcétera.

Por tanto un ámbito de la política en que se toman las decisiones y

un ámbito de la administración o de la gestión en que,

de manera mecánica, se ejecutan esas decisiones.

Bien, los críticos que englobamos dentro de este enfoque bottom up,

cuestionan que esto en la realidad sea así y por este motivo entienden que no es un

supuesto útil para incluirlo en un modelo teórico.

Estos críticos apuntan en que debemos partir del supuesto de que esta

divisoria entre esfera política y esfera de administración y gestión no existe.

¿Qué quiere decir que no existe?

Que actores que habitualmente desarrollan sus actividades en el ámbito de la

política, en el ámbito de la administración también suelen intervenir.

Suelen participar, suelen estar presentes, cuando se está desplegando una decisión,

cuando se está poniendo en práctica un programa de política pública.

Con lo cual esta divisoria no existe.

Pero tampoco existe por el hecho de que muchos actores o agentes, que

habitualmente desarrollan sus actividades en el ámbito de la administración o

de la gestión también a menudo participan en el ámbito de la política, a través,

por ejemplo, del asesoramiento, etcétera.

Con lo cual participan en la definición de la propia política.

Es decir que esta separación no existe.

Otro aspecto importante de crítica de este segundo enfoque es el hecho de

que la implementación no se puede conceptualizar según

estos autores como una cadena lineal causal.

Es decir, hay demasiados factores intervinientes que

pueden distorsionar esa supuesta linealidad.

Con lo cual, es difícil encontrar utilidad a un

modelo que de entrada se aleja tanto de la realidad empírica.

Otro aspecto importante que destacan estos críticos es el hecho de que la propia

definición de éxito o fracaso es objeto de controversia, de controversia por parte,

no solamente de los propios decisores públicos que han aprobado una

determinada política, sino también por los propios agentes implementadores,

e incluso por parte de aquellos que van a recibir ese, los productos de ese,

de ese programa, de esa política pública, la población beneficiaria, por ejemplo,

puede no entender lo mismo por éxito o fracaso que los propios implementadores o

incluso que los propios decisores públicos.

Eh, puede ser que no nos pongamos de acuerdo en la

definición de éxito o fracaso pero incluso tampoco en la manera de cómo medirlo.

Por tanto estos críticos apuntan a la

necesidad de conceptualizar desde el punto de vista teórico de implementación,

como un proceso evolutivo, como un proceso de aprendizaje, como un proceso incluso,

que ellos a veces definen como de juego político.

Un proceso en el cual se producen interacciones muy complejas entre

diferentes actores de diferentes ámbitos, que puede llevar incluso a la

redefinición de los propios objetivos de la política pública.

Y todo ello, incluso,

sin necesidad de cambiar formalmente la definición de esa política pública.

Es decir, entramos you en un tercer enfoque del

análisis de la implementación, que lo que nos propone es

una mirada bastante diferente de las que hemos visto hasta ahora.

Una mirada que lo que hace es observar el rol que en

principio pueden jugar de manera muy relevante para el proceso de

implementación aquellos individuos, aquellas personas que están

en contacto directo con los receptores de un determinado programa o intervención,

con la población beneficiaria, con los grupos objetivos,

con aquellos ciudadanos que van a recibir los productos de esa política pública.

Vamos a poner un ejemplo,

es lo que la literatura anglosajona llama los street level bureaucrats.

Son las, los empleados públicos, si se trata de

una organización pública la que, la que está implementando el programa,

o simplemente aquellos profesionales o aquellos individuos que están en

contacto con los receptores de esa política pública.

¿Por qué son importantes estos actores?

Estos actores pueden ser por ejemplo profesionales del ámbito sanitario,

pueden ser profesionales del ámbito educativo, pueden ser profesionales por

ejemplo del ámbito de sectores sociales, y son personas que en el último eslabón

de la cadena, van a tomar una decisión sobre cómo trasladar

al individuo que va a recibir esa actuación el producto, ¿no?,

que está, que le están ofreciendo.

Es decir, cómo le va a ofrecer ese servicio,

cómo va a atracar a ese individuo, cómo le va a transmitir el discurso sobre

aquel servicio que se le está prestando, cómo se va a relacionar con ese individuo.

Por tanto el rol de esa persona última de contacto con el receptor de

una actuación puede ser especialmente relevante.

De hecho, esta literatura pone de relieve la importancia de

que estos street level bureaucrats internalicen,

compartan los objetivos de una actuación o de

una política pública para poder garantizar el éxito de esa política pública.

Otro aspecto importante que pone de manifiesto este tercer enfoque es la

necesidad de entender el proceso de implementación como un

proceso de continuo aprendizaje.

Un proceso evolutivo,

un proceso en el cual podamos atrevernos a redefinir maneras de actuar pero también

incluso a veces objetivos de la propia política pública en función de aquello que

nos vamos encontrando al desplegar al implementar esa política pública.

Tal vez encontrando circunstancias no previstas o

circunstancias que no habíamos captado de manera correcta desde un inicio, etcétera.

Además nos encontramos en este tercer enfoque con la

necesidad de intentar definir el proceso de implementación, you de antemano,

como un proceso que será necesariamente interorganizativo.

En el cual vamos a incluir diferentes tipos de organizaciones con perfiles muy

diversos, con formas de actuar muy diversas y con códigos,

seguramente profesionales, muy diversos.

Por lo tanto, integrarlas desde el inicio, esa complejidad del proceso,

del diseño del propio proceso lo hace especialmente relevante.

Finalmente hay un aspecto interesante en toda esta literatura que nos lleva

a considerar la viabilidad de un proceso de implementación e incluso

la generación de un discurso para justificar la relevancia

de ese proceso en un concepto que es especialmente, que

puede ser especialmente útil, que es el concepto de la generación de valor púnico.

Plantearse un proceso de implementación,

o cualquier proceso vinculado al despliegue de una política pública implica

necesariamente preguntarse por cuál es el valor añadido que estamos aportando

a la sociedad a la hora de desplegar ese proceso, de la manera que lo

estamos haciendo y con los objetivos que lo estamos haciendo.

6.6 Enfoques y perspectivas de análisis

Democracia y decisiones públicas. Introducción al análisis de políticas públicas

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